Введение
В настоящее время сеть особо охраняемых природных территорий Республики
Алтай довольно развита. По состоянию на 01. 03. 2011 г. она насчитывала 53 федеральных и
региональных ООПТ. В ее состав входят два государственных природных биосферных заповедника, один
национальный парк, три природных
парка, один природно-хозяйственный парк, два биологических заказника,
ботанический сад, 43 памятника
природы республиканского значения. Общая площадь ООПТ РА составляет 22,8
тыс. км2 (24,5 от территории региона). По этому показателю
Республика Алтай занимает одну из лидирующих позиций среди регионов
Российской Федерации. Ряд ООПТ РА имеют международный природоохранный
статус. Пять ООПТ входят в состав объекта
Всемирного природного наследия ЮНЕСКО «Золотые горы Алтая» (заповедники
Алтайский и Катунский,
природный парк «Зона покоя Укок», памятники природы «Гора Белуха» и
«Озеро Телецкое»). Два существующих в регионе заповедника включены во Всемирную сеть биосферных
резерватов ЮНЕСКО. Тем не менее эффективность этой системы ООПТ не
является достаточной для сохранения уникального
биологического и ландшафтного разнообразия региона. Это связано не
только с недостаточной эффективностью природоохранной деятельности существующих охраняемых территорий
(главным образом, региональных), но и недостаточной полнотой и репрезентативностью системы ООПТ
в целом. Поэтому в целях
сохранения уникального биологического и ландшафтного разнообразия
Республики Алтай была разработана перспективная схема размещения ООПТ на период до 2020 г. В основу
разработки Перспективной схемы была положена методология гэанализа. На
первом этапе
работ была проведена оценка репрезентативности и полноты существующей
системы ООПТ, складывающейся из разнообразия видов и ландшафтов, видового богатства,
обеспеченности территориальной охраны для редких и эндемичных видов, основных типов ландшафтов,
обеспеченности полноты для сохранения территорий, имеющих международное значение, а также лесов высокой
природоохранной ценности,
ключевых ботанических и орнитологических территорий, расположенных в
Республике Алтай. Проведение
данной оценки позволило на следующем этапе выявить территории, важные
для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия Республики Алтай, но не имеющие в
настоящее время статуса особо
охраняемых. Эти территории предложены в качестве перспективных ООПТ. При
этом при проектировании
новых ООПТ приоритет отдавался территориям, имеющим важное значение по
нескольким параметрам
(например, сочетание типов ландшафтов, не представленных в существующей
системе ООПТ, с местообитаниями редких видов растений и животных). Для каждой перспективной ООПТ
обоснована ее роль и значимость, определен предлагаемый режим особой охраны и в первом
приближении определены границы. В дополнение к этому была
проанализирована эффективность работы существующих ООПТ, что позволило определить предложения по изменению их статуса. При разработке
Перспективной схемы за основу были взяты следующие принципы:
1. Система ООПТ должна обеспечивать полную представленность типов
ландшафтов Республики Алтай;
2. Система ООПТ должна обеспечивать территориальную охрану для всех
видов животных, включенных в Красную книгу РФ и Красную книгу РА;
3. Система ООПТ должна эффективно обеспечивать все условия для
сохранения флаговых видов Алтае-Саянского экорегиона, включенных в Красные книги регионального,
национального и международного
уровней, снежного барса и алтайского горного барана аргали;
4. Система ООПТ должна по возможности обеспечивать экологическую
связанность территорий, являющихся ядрами биоразнообразия. Проведенный анализ репрезентативности и
полноты существующей системы ООПТ РА позволил выявить пробелы в системе ООПТ, т. е. территории, важные для сохранения
биологического и ландшафтного
разнообразия, но не имеющие статуса ООПТ в настоящий момент. В
соответствии с результатами анализа, в Республике Алтай в период до 2020 г. предлагается создать 9 новых
площадных и 35 точечных ООПТ. Предлагаемые ООПТ относятся как к
федеральному (расширение территории и создание охранной зоны
Сайлюгемского национального парка), так и к региональному (природные
парки, биологические заказники,
памятники природы) уровням. Суммарная площадь предлагаемых ООПТ
составляет примерно 910 тыс. га.
В 2001 г. была введена новая категория ООПТ природно-хозяйственный парк
(в ред. Закона Республики Алтай от 12. 09. 2001 г. 24-60). Необходимо отметить, что
некоторые ООПТ
из одиннадцати категорий, выделенных в первоначальной редакции Закона Республики Алтай «Об
особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай», никогда не организовыва-
лись и не рассматривались. В частности, это касается
курортных и лечебно-оздоровительных территорий,
зеленых (охранных) зон и др. В 2007 г. закон был приведен в соответствие
с
ФЗ-33 от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». В редакции Закона Республики Алтай от 09. 10. 2007 г. 48-РЗ были кардинально пересмотрены категории ООПТ, в частности из
двенадцати категорий осталось только пять: природные парки;
государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические
парки и ботанические
сады; лечебнооздоровительные местности и курорты. Также в статье 5
«Категории особо охраняемых
природных территорий» отмечено, что «Правительство Республики Алтай может устанавливать
иные категории особо охраняемых природных территорий Республики Алтай, не определенные на-
стоящей статьей». Все региональные ООПТ в настоящее время находятся в ведении Министерства лесного хозяйства
Республики Алтай. Для обеспечения функционирования природных парков созданы природоохранные
учреждения, имеющие в настоящее время организационно-правовой статус бюджетных учреждений
Республики Алтай. Природный парк «Ак Чолушпа»
организован в конце 2011 г. и в данный момент находится в стадии становления. Категория ООПТ «природный парк» пред-
усмотрена в федеральном законодательстве. В Республике Алтай в 1997–2005 гг. было организовано
четыре природных парка («Белуха», «Уч-Энмек»,
«Катунь», «Зона покоя Укок»), один из которых («Катунь») в дальнейшем был ликвидирован (2008 г. ). Последний из природных
парков «Ак Чолушпа» был организован в 2011 г. 1
Прописанная в Законе Республики Алтай 6-15 от 4 ноября 1994 г. «Об особо
охраняемых
природных территориях и объектах Республики Алтай» категория ООПТ «этноприродные парки»
определена как природные территории, образованные с целью сохранения участков биосферы, имеющих особую экологическую и историко-культурную
ценность и служащих основой традиционного образа жизни малочисленных народов и этнических
групп в местах их компактного проживания в целях
сохранения их духовной и материальной культуры,
исторически сложившегося жизненного уклада и
традиций природопользования». Изначально статус этноприродного парка
планировался для первого в республике парка «Белуха»
(организован в 1997 г. ), но против этого выступили
депутаты Усть-Коксинского районного совета. Парк
был организован как природный (Байлагасов, Важов, 2009). Также парк «Уч-Энмек» в Онгудайском
районе (организован в 2001 г. ) планировалось создать как этноприродный, но в итоге его назвали «Каракольский природный парк «Уч-Энмек». Отметим,
что природный парк «Уч-Энмек» в наибольшей степени отвечает определению «этноприродный парк»,
данному в республиканском законе. Категория «природно-хозяйственный
парк»
введена в Закон Республики Алтай «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Респу-
блики Алтай» в 2001 г. Основные положения модели
природн-хозяйственного парка как варианта комплексного решения вопросов сохранения и использования биологических ресурсов изложены В. П. Орловым в ряде публикаций (1998, 2003а, б). Согласно ст. 44 закона
Республики Алтай «Об
особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай» (в ред. Закона Республики Алтай от 12. 09. 2001 г. 24-60 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Алтай «Об
особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай»), «природно-хозяйственные парки природные территории, включающие
природные комплексы и объекты, имеющие экологическую и историко-культурную ценность, образованные с целью сохранения образа жизни коренного
населения и поддержки традиционных, экологически устойчивых форм природопользования, учитывающих необходимость охраны биоразнообразия». Природно-хозяйственные
парки предполагалось создавать на базе действующих сельскохозяйственных предприятий. Это отражено в ст. 45 (в ред. Закона Республики
Алтай от 12. 09. 2001 г. 24-60):
«Природно-хозяйственный парк создается в рамках отдельного хозяйства или его подразделения
по представлению их руководителей или органов
местного самоуправления с учетом агроэкологического зонирования по водосборным комплексам». Условно эту категорию ООПТ
можно приравнять к
сельскохозяйственному предприятию (или предприятию, занимающемуся комплексным хозяйством), ведущему сельскохозяйственное и иное
производство более «экологически ответственно»
в сравнении с другими подобными по профилю хозяйствами (Байлагасов, 2009). Таким образом, природно-хозяйственный парк
и природный парк совершенно разные понятия. К сожалению, на практике в
Республике Алтай эти
понятия фактически уравнены, что выразилось в
одинаковом финансировании всех природных и
природно-хозяйственных парков, независимо от
размеров и специфики территории. В 2002 г. в Республике Алтай было
организова-
но два природно-хозяйственных парка «Аргут» и
«Чуй-Оозы». Специфика их организации и функционирования вызывала наибольшее количество вопросов. В конце 2007 г. из-за протеста прокуратуры
в закон Республики Алтай «Об особо охраняемых
природных территориях и объектах Республики Алтай» были внесены изменения, в результате чего из
закона была исключена категория «природно-хозяйственный парк» как несоответствующая федеральному законодательству.
Чтобы не допустить закрытие природно-хозяйственных парков, была предпринята попытка реорганизовать эти охраняемые территории в природные
парки. В итоге в 2011 г. парк «Аргут» как автономное
учреждение Республики Алтай был ликвидирован,
а его территория была присоединена к природному
парку «Уч-Энмек» в качестве кластерного участка. В 2011 г. также был ликвидирован природно-хозяйственный парк «Чуй-Оозы». Это произошло по инициативе владельцев земель, на которых располага-
лась территория парка. В целом организованные природно-хозяйственные парки «Аргут» и «Чуй-Оозы» никогда не функционировали согласно декларируемым в Законе Республики Алтай «Об особо охраняемых природных
территориях и объектах Республики Алтай» целям и
задачам (Байлагасов, 2009). В 2006–2007 гг. в Онгудайском и Кош-Агачском
районах решением районных Советов депутатов
были организованы соответственно природно-хозяйственные парки «Кадрин» (111 290 га) и «Актура»
(5 200 га) районного значения, при этом природоохранные учреждения по управлению этими территориями не создавались. Данные решения были
опротестованы органами прокуратуры как несоот
ветствующие федеральному законодательству (Доклад, 2008). Категория «государственный заказник»
представлена в Республике Алтай Шавлинским и
Сумультинским биологическими заказниками регионального значения. Эти охраняемые территории функционируют без создания учреждений по
их управлению. Их охрану осуществляют Комитет
по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай, Управление Росприроднадзора по Алтайскому краю и Республике Алтай и Министерство лесного хозяйства
Республики Алтай. Памятники природы наиболее многочисленная категория ООПТ в Республике Алтай. Основная их часть впервые была утверждена решением
сессии Алтайского краевого Совета народных депутатов 26 сентября 1978 г. «Об утверждении памятников природы Горно-Алтайской автономной области». В дальнейшем Постановлением Правительства
Республики Алтай от 16 февраля 1996 г. 38 «Об
утверждении памятников природы республиканского значения» был подтвержден статус памятника
природы для большинства этих объектов. Характерно, что в постсоветский период в республике были
созданы лишь единичные памятники природы. В настоящий момент на территории республики
имеются следующие категории памятников природы регионального значения: горные вершины и перевалы (6 объектов), пещеры (7), водопады (3), озера
(10), водные источники (12), ландшафтные участки
(5 объектов). Контроль за их состоянием осуществляет Министерство лесного хозяйства Республики
Алтай, а охрану ответственные лица, указанные в
выданных Министерством охранных обязательствах. В последние годы в республике проводится паспортизация памятников природы республиканского значения (на конец 2011 г. составлены новые паспорта на 35
из 43 памятников природы республиканского значения, но лишь единицы из них утверждены соответствующими постановлениями Правительства РА). В Республике Алтай созданы и памятники природы местного значения. Их организация и контроль
за состоянием осуществляется преимущественно
стихийно, поскольку муниципальные органы власти не уделяют достаточного внимания этой проблеме. Значительная часть ООПТ местного уровня
не оформлена в установленном законодательством
порядке (имеются только постановления местных
советов депутатов об их создании), поэтому точные
данные об их количестве отсутствуют. Ориентировочное количество ООПТ этой категории составляет 30–50 единиц. Обустройство памятников природы местного значения осуществляется в основном за
счет местных бюджетов. Дендрологические парки и ботанические
сады. В 1994 г. в Республике Алтай был организован
ботанический сад в окрестностях с. Камлак Шебалинского района. В настоящее время он имеет статус
Горно-Алтайского филиала Центрального сибирского ботанического сада (г. Новосибирск). ООПТ данной категории регионального и местного уровня в
республике не создавались. Зоны покоя (природные резерваты). В 1994 г. в Республике Алтай была организована первая ООПТ этой категории зона покоя «Укок» сроком на 10 лет, при этом учреждения по управлению
этой территорией создано не было. В 2005 г. на этой
территории был организован природный парк «Зона
покоя Укок». Курортные и лечебнооздоровительные
территории. В Р еспублике А лтай д анная к атегория ООПТ не выделена. В 2008 г. предпринималась
попытка придать статус лечебно-оздоровительной
местности (ЛОМ) территории детского лагеря отдыха
«Орленок» и сопредельной с ней территории (левобережье р. Катунь и правобережье р. Сема до границ памятников природы «Шишкулар Катаил Чистый
Луг» и Усть-Семинский ландшафтный участок). Зеленые (охранные) зоны. Ст. 41 Закона РА
«Об особо охраняемых природных территориях и
объектах Республики Алтай» (в ред. Закона до 2007 г. )
предусматривала создание вокруг г. Горно-Алтайска, рабочих поселков и на других территориях зеленых зон, в том числе лесопарковых поясов, как
территорий, выполняющих средозащитные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. На
практике зеленые зоны не создавались. Другие формы территориальной охраны природы. В ст. 43 Закона «Об особо охраняе-
мых природных территориях и объектах Республики Алтай» (первоначальная редакция) отмечено, что
к другим формам заповедания могут быть отнесены
природные объекты, включенные или подготавливаемые к включению в Список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. В 1998 г. пять природных
объектов Республики Алтай (Алтайский и Катунский заповедники, озеро Телецкое, гора Белуха, зона
покоя «Укок») в составе единого территориального
объекта «Золотые горы Алтая» были включены в
Список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. К недостаткам Закона РА «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай» можно отнести отсутствие механизма
резервирования земель под организацию будущих
ООПТ.
И в федеральном, и в региональном законах
также не прописаны механизм и порядок действий муниципальных органов власти по организации
разных категорий ООПТ местного значения, ведению кадастра муниципальных ООПТ и др. Необходимо отметить, что действующий в настоящее время республиканский закон «Об особо
охраняемых природных территориях» во многом копирует аналогичный федеральный закон. При этом
он не отражает специфических особенностей региона и не использует во всем объеме полномочий, делегированных региональным и муниципальным органам власти, в частности по организации субъектных
категорий ООПТ. Так, учитывая высокую степень сохранности
традиционных методов природопользования, историко-культурного и нематериального наследия в местах проживания коренного населения республики,
часть образованных на этой территории природных
парков (в первую очередь Каракольский природный
парк «Уч-Энмек») авторы данной публикации считают целесообразным перевести в категорию этноприродных парков. Для этого необходимо внести
соответствующие изменения в Закон РА «Об особо
охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай». Также, вероятно, имеет смысл законодательно оформить де-факто существующую
категорию «природно-хозяйственный парк», определив ее как природную территорию традиционной хозяйственной деятельности коренного населения. При
подготовке предложенных изменений необходимо
рассмотреть и проблему правовой легитимности «самопровозглашения» муниципальных образований
«Кош-Агачский район» и «Улаганский район» как
территорий традиционного природопользования. С целью совершенствования регионального Закона «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Алтай» представляется
актуальным ввести особую категорию культовых памятников природы, имеющих сакральное значение
для коренного населения (родовые горы, перевалы,
водные источники, места исторических событий). Финансирование деятельности ООПТ
Финансирование ООПТ в последние годы осуществлялось в основном за счет бюджетных и внебюджетных поступлений, объемы и соотношение
которых для отдельных ООПТ в разные годы заметно отличалось (табл. 2). Бюджетное финансирование ООПТ, особенно
из средств федерального бюджета, несмотря на финансово-экономический кризис, нарастало с каждым годом. В частности, бюджетные ассигнования
Алтайского и Катунского заповедников за три года
(2007–2009 гг. ) увеличились более чем в два раза. С учетом того, что официальный индекс инфляции
за этот период составил 1,43, финансирование заповедников из бюджета увеличилось в сопоставимых
объемах в среднем в 1,5 раза. Такая же тенденция, но в меньших масштабах
характерна для финансирования природных парков
из дотационного бюджета РА. Так, за 2007–2009 гг. сумма выделенных всем паркам бюджетных средств
увеличилась на 31 однако в сопоставимых объемах их реальное финансирование в 2009 г. составило 91,6 от 2007 г. В 2010 г. финансирование заповедников из госбюджета стабилизировалось на уровне предыдущего
года, а финансирование природных парков из республиканского бюджета уменьшилось на 9,5 по сравнению с 2009 г. С учетом инфляции в 2010 г. (8,8 парки получили из госбюджета на 10,3 меньше,
чем в 2009 г. , и на 20,8 меньше, чем в 2007 г. В 2010 г. три парка (Уч-Энмек, Аргут, Чуй-Оозы)
перешли в ранг автономных учреждений РА, что сказалось на объемах и условиях их финансирования. Выделенные им из бюджета в 2010 г. субсидии на оказание услуг (до этого средства давались на сметное содержание) в целом составили 83,2 от уровня 2009 г. Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что в финансировании ООПТ на территории
республики в период 2007–2010 гг. наблюдались две
противоположные тенденции, одна из которых заключалась в постоянном росте ассигнований для
федеральных ООПТ (кроме 2010 г. ), а другая в постепенном снижении реального финансирования
ООПТ регионального статуса. Доля бюджетных ассигнований в общих доходах федеральных и республиканских ООПТ в период
2007–2010 гг. резко различалась, что видно на примере Алтайского госзаповедника и ПП «Уч-Энмек» наиболее динамично развивающегося природного парка республики. Так, для Алтайского государственного природного биосферного заповедника
она изменялась от 89,6 в 2007 г. до 75,5 в 2010 г. (средняя доля бюджетных средств за четыре года составила 81,6 Доля его внебюджетных доходов
в эти годы составляла 10,4–24,5 (в среднем 18,4 и возросла более чем в два раза на фоне аналогичного увеличения бюджетного финансирования. Основная доля внебюджетных поступлений связана
с экскурсионным обслуживанием туристов. Положительной стороной внебюджетной составляющей
обоих заповедников в последние годы является
увеличение в ней доли средств целевого финансирования и грантов, что свидетельствует об активизации их деятельности. Для природного парка «Уч-Энмек» доля бюджетных поступлений в последние четыре года возросла с 41,4 в 2007 г. до 77,3 в 2010 г. , а доля внебюджетных доходов за этот период сократилась с
58,6 в 2007 г. до 42,3 в 2010 г. В абсолютном выражении внебюджетные доходы ПП «Уч-Энмек» в
2010 г. по сравнению с 2007 г. уменьшились в 1,3 раза,
а всех парков в 2010 г. в 2,6 раза относительно показателя предыдущего 2009 г. Таким образом, если
в начале анализируемого периода доля внебюджетных поступлений составляла половину от бюджет-
ного финансирования природных и природно-хозяйственных парков Республики Алтай, то в 2010 г. она была на уровне 22 (рис. 2).
Анализ доходов и расходов федеральных и региональных ООПТ показывает, что их финансовая политика в целом заметно отличается. Для заповедников характерно непревышение расходов над доходами, особенно в части внебюджетных расходов.
Напротив, парки вынуждены расходовать средств больше, чем поступает доходов, что объясняется недостатком финансирования для нормального функционирования этих природоохранных учреждений, находящихся в стадии становления.Выявленные негативные тенденции в финансировании природных парков Республики Алтай обусловлены как недостаточным «вниманием» к ним состороны исполнительной власти республики и местных муниципалитетов, так и пассивностью самих руководителей парков в плане развития внебюджетной деятельности. Ярким примером такой «бездеятельности» служит природно-хозяйственный парк «Аргут», который за последние четыре года «заработал» всего 68,5 тыс. р. за счет средств гранта.
С 2010 г. парки начали переводить в автономные учреждения и финансировать за счет субсидий из бюджета РА, что еще больше ухудшило их экономическое состояние, поскольку субсидии выделяются только на оплату труда и их необходимо «отработать», предоставляя бесплатные услуги юридическим и физическим лицам. Подобная ситуация ведет к стагнации развития парков, а также к «уводу в тень» внебюджетных поступлений, что видно на примере их обвального снижения в 2010 г.
Результаты анализа финансирования деятельности ООПТ РА позволяют считать Алтайский и Катунский заповедники сложившимися природо-охранными учреждениями, обеспеченными необходимым финансированием, с возможностью увеличения доходов за счет разрешенных видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Напротив, находящиеся в стадии становления природные парки РА не обеспече-
ны квалифицированным персоналом, не оснащены основными средствами, не имеют собственных помещений и стабильных направлений предпринимательской деятельности и остро нуждаются в дополнительных поступлениях из республиканского бюджета и внебюджетных источников.
Заключение
Основные итоги анализа системы управления ООПТ РА сводятся к следующему:
1. В настоящее время ООПТ федерального уровня,прежде всего заповедники, имеют стабильное финан
сирование, достаточный штат и необходимые полномочия для эффективного сохранения природных комплексов и биоразнообразия на своих территориях.
2. ООПТ регионального уровня, представленные природными парками, не имеют достаточного финансирования, штата и необходимых полномочий, в связи с чем не могут в полной мере выполнять возложенные на них задачи, особенно в части эффективной охраны природных комплексов, биоразнообразия и культурно-исторического наследия на вверенной им территории.
3. Самая негативная ситуация складывается с охраной биологических ресурсов на территории
Сумультинского и Шавлинского заказников, которые при ее фактическом отсутствии превратились в «рассадники» браконьерства.
4. Существующая система контроля за состоянием, охраной и использованием памятников природы неадекватна, и ее необходимо упорядочить и усилить.
5. Наибольшие проблемы с управлением и финансированием имеют ООПТ местного (муниципального) уровня, система которых в Республике Алтай пока не сформирована.
Подробнее: 
|
